子女護理假：帶薪陪護，成本誰擔

▲2017年9月20日，江蘇省連云港市海州灣街道大港社區開辦老年食堂，工作人員蔣松澤把午餐送到行動不便的老人家中。（東方IC/圖）

福建、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶等六省份在老年法配套法規中，寫入獨生子女護理假；河南、廣州則在地方計劃生育管理規定中明確了護理假。

福建省老齡辦副主任林泰勤稱，“協調時我說，我們實際上是為自己做。”結果這一新加條款在政府內部征求意見時非常順利，“都沒有意見，一遍就過了”。條例在人大也獲得高票通過。

“現在雙休日加上法定節假日，一個勞動者一年只有250天的勞動日，再扣掉10天護理假，企業怎么扛得住？”

 “我國已有8個省份，通過地方立法建立了子女護理假制度。”2018年1月23日，全國老齡辦向媒體發布了一則引人注目的信息。這些省份規定，父母住院期間，用人單位應當給予子女每年不超過20日的護理假，其間不得扣減工資、津貼、補貼和獎金。

作為一項“惠老”政策，新華社在相關報道中肯定了“護理假”，但認為能否落到實處還有待觀察，擔心其成為“紙上的權利”。

“護理假”是如何出臺的？為何要設立這樣一個假？

全國老齡辦宣傳處李偉旭向南方周末記者介紹，“護理假”是部分省份在落實、細化《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱“老年法”）時設立的，該法于2015年修正后實施。根據立法要求，與之相配套的地方性法規也要作出修正，一些省份就把護理假條款寫進了法規。

具體操作上，有的省是在修訂地方“老年人權益保障條例”（下簡稱“老年條例”）時作出了規定，有的則在早先修正后的地方計劃生育管理規定中加以明確。

“沒有推出全國性的制度法規，都屬于地方立法，老年法中也沒有寫。”李偉旭覺得“這個也不好執行”。他說，護理假引起媒體關注之后，全國老齡辦非常重視，正要求各地趕緊報材料。

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步子不敢邁太大

最早在地方“老年條例”中提出“護理假”的是福建省，僅面向獨生子女家庭。

2017年3月1日施行的福建省老年條例規定：獨生子女的父母年滿六十周歲，患病住院治療期間，用人單位應當支持其子女進行護理照料，并給予每年累計不超過十天的護理時間，護理期間工資福利待遇不變。

8個月后，廈門信達公司批準了公司的第一例“護理假”，公司人力資源部門的何女士告訴南方周末記者，請假員工的母親因患乳腺癌住院，在網上看到了有關護理假的報道，于是向公司請假，公司審核后批了7天假，需審核的材料主要是獨生子女證明和父母住院證明。目前她經手的陪護假一共只有兩起。“越少員工請越好。”何女士笑稱。

“原來說‘獨生子女好，政府來養老’，（設立這個假）就是體現政府養老的一個方面。”福建省老齡辦常務副主任方少雄介紹，在人口老齡化的社會背景下，寫這一條主要是為了兌現政府對獨生子女家庭的承諾。”

福建省老齡辦是該省“老年條例”初稿的起草單位，“不過，初稿中并沒有寫入這一條，更多還是按老年法的‘大框框’來。”方少雄說，這是考慮到會涉及很多部門，沒有太敢“解放思想”。

不料，福建省人大對此次立法高度重視。“法制辦（將草案）送到人大，稿子拿回來，要求不要簡單照抄照搬。”方少雄說。

老年法修正版中有一條新規定，要求家庭成員應當經常看望或問候老年人（簡稱“常回家看看”）。方少雄稱，當時省人大在討論這一條時發生了爭議，有代表認為不好操作，沒辦法約束，應該制定一些操作性強的剛性規定。

經集思廣益，發現大家都遇到老人住院護理這個現實問題，而獨生子女家庭未來會更突出。于是就加了這么一條。

方少雄認為，把護理假寫入老年條例，既是福建此次立法的一個閃光點，更是一個“突破”。“寫進去不容易。”

只有一個孩子的方少雄，覺得在照顧父母的問題上，孩子們將來所面臨的壓力太大了，“一對夫妻需要照顧四位老人，自己還要養兩個孩子。”

“做這個法律（法規）的人，絕大多數的小孩都是獨生子女，”福建省老齡辦另一位副主任林泰勤坦承，“協調的時候我說，現在我們做（這部法規）實際上都是為自己做。”

結果，這一新加條款在政府內部征求意見時非常順利，“都沒有意見，一遍就過了”。

條例在人大也獲得高票通過。據方少雄了解，這是福建省歷史上首部由人大全體會議（過去一般是人大常委會通過地方法規）通過的實體法規。“這么多年來最轟轟烈烈的一次”。

“人大領導比我們站位高，下決心把這個寫進去，更多是一種前瞻性的安排。”福建省老齡辦綜合處處長郭戰平這樣評價。

據他介紹，目前獨生子女家庭的老人年齡多在60歲到70歲之間，對于陪護的需求尚不是很大，員工請護理假的案例不多。

但福建的率先突破，還是引起了各地效仿。

福建之后，又有5個省份在制定老年法配套法規時，將獨生子女護理假寫入其中，分別是黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶，加上此前已在地方計劃生育管理規定中明確規定了“護理假”的河南、廣東，一共有8個省份規定了護理假。

其中走得更遠的是湖北和黑龍江，它們將護理假享受范圍擴至所有子女。

“一開始寫的是獨生子女，到人大之后覺得是好事，就把非獨（生子女）加進去了。”黑龍江老齡辦維權處處長張丙才告訴南方周末記者。在他看來，多子女家庭的父母目前大都七八十歲了，享受子女護理假的時間已不是很多，將護理假的享受范圍擴大至他們的子女，可以更好地體現政府的關懷。

張丙才給南方周末記者提供的一份新聞通稿稱，黑龍江60周歲以上的老年人口有705萬，占全省總人口的18.5%，留守、空巢老年人患病住院的護理問題成為社會性難題。經廣泛聽取社會意見和建議，各方普遍認為設立陪護假能更好地保障老年人合法權益，“人大代表、法律專家、企事業代表一致贊同設立陪護假”。

湖北省老齡辦在發給南方周末記者的一份情況說明中稱，讓子女均享護理假，將使更多老人能得到來自子女的親情照顧，而且這樣還可以避免用人單位對獨生子女的就業排斥。

不過，在享受護理假的時長方面，以上兩省對獨生子女家庭與非獨生子女家庭有所區分。黑龍江省規定，獨生子女享有20天護理假，非獨生子女享有10天。湖北則是獨生子女享有15天，非獨生子女享有10天。

對于黑龍江、湖北兩省不分獨生非獨生子女都給護理假的做法，福建省老齡辦常務副主任方少雄認為是對的：“我們要是在后面做，也會這樣，但我們是第一個，步子不敢邁得太大。”

▲多地推獨生子女護理假。（東方IC/圖）

2

“不敢寫，因為擔心落實問題”

福建出臺護理假后，其他省份紛紛前往“取經”，大家最關心的是怎么落實的問題。“我們說你們先定了再說，落實再不斷地探索，一出臺就非常完美不太現實。”方少雄對南方周末記者說。

實際上，在各省份出臺的與護理假相關的各類法規中，均沒有設立對用人單位不執行的罰則。這意味著，對于部分省份出臺的護理假，如何落實可能成為一個問題。

“在護理假的落實方面，人社部門會作出細化規定。”福建省老齡辦綜合處處長郭戰平告訴南方周末記者，“有的部門希望提到和欠薪同樣的高度。”

涉及人口數量更多的黑龍江，條例上也沒有明確如果單位不落實怎么辦。

據黑龍江老齡辦的張丙才介紹，在落實護理假時，政府機關好辦一些，企業面臨的矛盾多一點，因為有個經濟利益問題。“主要是由（企業與職工）雙方協商，”張丙才說，“不能光向著職工，也得站在企業的角度，尋找結合點。”

黑龍江的新條例于2018年1月1日開始實施。張丙才說，司法解釋、落實細則是下一步的事情，目前從部分地市了解的情況看來，還沒有發現比較尖銳的矛盾。他們準備在施行半年或一年時，對落實情況進行一次調研檢查，再向人大匯報反饋。張丙才承認，由于觸及自身利益，“企業沒有抵觸情緒是不可能的”。

在修正版“老年條例”的出臺過程中，廣東省老齡辦也曾去福建考察，但最終并沒有將護理假寫入老年條例。據廣東省老齡辦政宣部部長高迎春介紹，“不敢寫的原因也是擔心落實問題。”

高迎春了解到，有西部省份在“老年條例”中規定了護理假之后，其老齡辦一天就接了四百多個電話。“我們老齡辦不是職能部門，也沒辦法解釋，一寫的話會有很多麻煩。”高迎春說。

在高迎春看來，護理假如果僅面向獨生子女家庭，那么應該是通過計劃生育條例來改，而不是通過老年條例來改。

最早通過修正計劃生育條例確定獨生子女護理假的是河南，已于2016年施行，廣東省廣州市也是在新的地方計劃生育管理規定中寫進了獨生子女護理假。“我們老齡辦沒有執法權，沒辦法落實，如果做不到會影響政府公信力。”

最終，廣東在修正老年條例時僅對護理假作了模糊性的規定，要求獨生子女所在單位應當對其護理照料父母給予必要照顧，但并未明確給相應的假期。

廣東法全律師事務所律師楊志偉聽聞“護理假”后，感覺很是“怪異”。他認為，子女護理父母是一種道德上的義務，法律不宜干預。而要求單位給職工假期實際上干涉了單位用工權。

“即使立法，也要通過全國性的立法來解決，要平衡單位與職工之間的利益，充分聽取企業的意見。”楊志偉認可廣東省的做法，認為在老年條例中，更適宜對此作倡導性規定，而不能成為強制性條款。

南方周末記者注意到，出臺護理假的8個省份，并非都是經濟最發達的地區。對此，長期研究勞動關系的華東師范大學副教授劉大衛并不感到奇怪。

在他看來，設立類似假期的實質，是把人口老齡化的問題轉嫁到用人單位頭上，會加重用人單位特別是企業的負擔，凡是勞動力成本比較高的地方，對此都會很謹慎。“現在雙休日加上法定節假日，一個勞動者一年只有250天的勞動日，再扣掉10天護理假，企業怎么扛得住？”

劉大衛覺得，我國職工現在已經有了年休假，如果再給護理假，可以說走得比發達國家還要遠。

▲（視覺中國/圖）

3

陪護難出路在哪里？

身為福建省老齡辦常務副主任，方少雄本人就面臨老人住院的陪護難題。

其父母都已年過八旬，母親在醫院“掛床”（白天在醫院住院打點滴，晚上回家休息），他本人負責每天的接送，在醫院時由三個已退休的姐姐輪流護理。方少雄的父親也住院，平常也是由姐姐們陪護，雙休日由他去醫院“值班”。

福建省老齡辦另一位副主任林泰勤的狀況也類似，“再過十年，等我們這一代成為中高齡老年人之后，就沒有辦法依靠子女了。”林說。而考慮孩子將來可能面臨的巨大壓力，方少雄已做好打算，以后自己如果生病住院，就請護工護理，不影響孩子工作。

“靠雇護工陪護的話，第一個是錢的問題。”黑龍江省老齡辦的張丙才算了一筆賬，黑龍江企業職工月退休金也就兩千多元，老人住院后，如果雇護工的話一個月怎么也得三四千，很多人雇不起。在張丙才看來，兒女陪護的話這筆錢就省了，而且護工伺候得再好也不如兒女，“老年人見到兒女高興，病馬上好一半。”

“老人生病住院，無論是由子女照顧還是請護工，其實都是無奈之舉。”言談之中，方少雄很懷念早些年前的醫院。

他父親在軍隊系統退休，有一次在一所軍隊醫院住院，醫院不僅不要求家人陪護，還在晚上9點之前清走所有家屬。還有一次，他太太去醫院生小孩，“到了晚上一定趕我走，我說快生了，（她說）快生了我有醫生有護士，要你們干什么？回去！”方少雄說。

但后來就不一樣了，方少雄發現，只要有人住院，醫院就要求家屬陪護，如果沒有家屬陪，護士還會帶家人去找護工，好像已成規則。

從2009年起，因為母親手術失敗后長期住院，北京某報社編輯王凡（化名）就通過聘請護工照顧病人。護工的日工資由當年的80元漲到現在的200元，餐費還要另算。而這筆費用沒辦法報銷，護理公司也只開收據不開發票。母親是離休干部，醫藥費基本全免，因此雇護工的費用成為其住院的主要開支，累積到現在已有五六十萬元，其母親的離休工資剛好勉強夠用。

作為一種近乎剛需的醫療服務，全國的護工陪護總額目前相當龐大，但一直處在一個灰色地帶，并未統計到衛生總費用當中。

在出臺護理假政策的過程中，福建省老齡辦副主任林泰勤曾跟衛生部門接觸過，他了解到，醫院之所以要求家屬陪護病人，主要是因為護士不夠。“衛計委辦公室主任說，我們的護醫比太低了，到2014年才達到1：1，合理比例是2：1，兩個護士一個醫生。”

而醫護比低的原因是醫院為了降低成本。“一個護士一年十幾萬待遇，少一個就少（開支）十幾萬。”

但在境外，完全是另一番景象。深圳某三甲醫院手術室護士長李亞男（化名）曾在新加坡的醫院工作過四年。她發現，在新加坡，根本沒有“陪床”這個概念，醫院除了護士，還有助理護士、運輸員、健康助理員等。且不用說拿藥、做檢查這些常規護理都有專人負責，連病人洗澡也都納入醫院服務范圍。李亞男自己因為患登革熱在新加坡住過一次院，“覺得特別好，完全不需要陪床”。

李亞男還曾去過香港的養和醫院考察，她發現這家醫院的手術間比自己醫院少，但護士數量是自己科室的兩倍還多。

令李亞男感慨的是，她所在的醫院住院條件已經比內地一般醫院好很多，但護理水平遠遠趕不上她所了解到的新加坡和中國香港的醫院。而據相關統計，中國內地目前的衛生總費用所占GDP比例已經超過了新加坡和中國香港。

作為子女，作為病人家屬，王凡認為各地推出的陪護假，單從關愛老年人的角度看是好事。但他擔心，如果形成制度，等于將醫院的責任轉嫁給了企業。

在解決老年人住院陪護難題方面，勞動關系學者劉大衛認為不宜通過護理假來加重用人單位負擔。“事實上父母真的需要陪護的話，5天10天都不解決問題，”劉大衛說，“只不過是展示對老年人的關愛。”

原廣州軍區聯勤閱研究員、醫院管理專家閻惠中認為，解決老年人住院陪護問題，根本上還是要通過醫院增加護士數量，提高服務水平。他認為，近年來，因為等級評審有了明確要求，醫院也在盡量增加護士，目前已能達到基本要求，但總體上仍嚴重短缺。“作為院長來講，始終想控制人力成本，能省下來的人就省下來。”

劉大衛認為上海推出的“護理險”制度更可取，即根據老年人的自理程度進行評估，相關費用由政府和個人按相比比例分擔，其中政府承擔大部分，老人在社區、養老機構、醫療機構接受照護時都可以使用。該制度先期試行后，于2018年1月1日全面推開，“上海現在是六險一金，其中一個險就是陪護險。”劉大衛說，“不需要用人單位承擔，直接從醫保當中劃掉1%。”預計2018年，“護理險”將服務上海老人300萬人次。

“護理險”試點范圍還在擴大，2018年3月，已先后有山東青島、山西臨汾、福建晉江等地宣布，將啟動長期護理保險試點，其中就包括住院期間的護理。