PPP有望成餐廚垃圾行業“新寵”

 

 

去年年底，光大國際發布公告稱，公司成功中標“天津市北辰區生活垃圾與餐廚垃圾協同處理項目”，總投資約19.54億元人民幣。

 

據了解，該項目由光大國際與政府方出資代表共同成立的項目公司以PPP(政府和社會資本合作)模式投資、建設和運營，特許經營期30年。光大國際持有PPP公司66%股權。服務范圍覆蓋天津市紅橋區產生的全部生活垃圾，北辰區、西青區、河北區就近產生的部分生活垃圾，以及北辰區的餐廚垃圾。

 

其中，項目一期設計日處理生活垃圾2250噸，涉及投資約15.79億元。北辰垃圾發電項目配套滲濾液處理站及北辰餐廚垃圾處理項目與北辰垃圾發電項目一期同步建設。

 

PPP項目融資模式為餐廚垃圾處置開辟新道路

 

今年兩會，全國政協委員、廣西壯族自治區政協副主席、民盟廣西壯族自治區委會主委劉慕仁表示，生活垃圾，特別是餐廚垃圾如果處理不當，不僅會影響老百姓的生活幸福感，還直接影響人們的身體健康。

 

目前，我國城鎮餐廚垃圾處理的比例還不高，很大部分混入生活垃圾中，產生滲濾液、臭氣，滋生蚊蠅、招來鼠蟲，污染環境、影響人體健康。甚至有些餐廚垃圾流入非法加工者手中，導致“垃圾豬”“地溝油”等食品安全問題。

 

“處理餐廚垃圾需要建設餐廚垃圾無害化處理廠。”劉慕仁表示，在餐廚垃圾處理領域全方位引進市場機制，采用PPP模式進行建設和運行，可以減少財政投入負擔，也可以減少社會主體的投資風險。同時，要科學制定餐廚垃圾無害化處理廠的建設規劃，加快餐廚垃圾無害化處理廠的建設步伐。

 

產業發展衍生出了PPP模式，而PPP模式又反過來推動了產業發展，餐廚垃圾處理行業也被納入其中。

 

根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統計，截至2018年5月31日全國入庫項目合計7607個，其中餐廚垃圾處置類項目僅24個，占比不到1%。

 

濟邦咨詢數據顯示，這24個項目中，已有超過一半(14個)項目進入執行階段，僅2個項目仍處于準備階段。項目投資規模普遍不大，一般較少超過2億元，低于1億元居多，占比接近一半。項目設計總處置能力絕大多數在300噸/天以下，且分期項目數量(13個)與未分期項目數量(11個)基本持平。接近80%的項目合作期限(含建設期)為25年及以上，長期限合作特征明顯。絕大多數項目(15個)采用公開招標方式，其次是競爭性磋商(6個)，僅2個項目采用了單一來源采購(另有1個準備階段的項目尚不確定)。處置模式方面，國內餐廚垃圾處置項目總體分為單純的餐廚處置以及收(集)運(輸)處(置)一體化兩種類型。入庫的24個項目中，有20個采用了收運處一體化模式，為主流處置模式。

 

“單純從統計數字來看，成功進入財政部示范項目名單的餐廚垃圾處置項目數量并不算多。”濟邦咨詢有關負責人表示，但如果對比國內其他行業或領域的PPP項目，則餐廚垃圾處置項目入選財政部示范項目的比例(1/3)其實很高。另外，從示范項目批次分布來看，除第一批次因總數量較少無餐廚垃圾處置項目外，其余批次均有該類項目入選。

 

中國環聯表示，盡管將PPP模式引入餐廚垃圾處理行業極大程度上緩解了政府財政支出壓力，并在一定程度上提高了項目運營效率。但餐廚垃圾處置的市場機制在定價標準、項目公司的經營風險以及第三方監管等方面仍有極大的可完善空間。

 

餐廚垃圾處理項目具有典型PPP模式的特點，PPP項目融資模式的引入無疑為餐廚垃圾的處置工作開辟了新道路。

 

餐廚垃圾處理PPP模式有哪些?

 

目前，餐廚垃圾處置模式主要有收運處一體化和收運、處置分離兩種模式，部分地區還將廚余垃圾和廢棄油脂分開收運和處置或在已實施PPP模式的前提下實行廢棄油脂完全市場化。

 

雖然國家相關政策更提倡餐廚垃圾處置一體化模式，但在實際情況中，需要根據地方的政策環境、企業的資質條件、社會整體氛圍等來決定適合的運作模式。

 

目前，將餐廚垃圾的收集、運輸、處置一體化運作的城市主要有北京、西寧、蘭州、蘇州、徐州等。

 

例如，西寧的政策環境較為成熟，2008年開始實施《西寧市餐廚垃圾管理辦法》和《西寧市餐廚垃圾管理辦法實施方案》，2009年緊接著頒布《西寧市餐廚垃圾管理條例》，進一步完善餐廚垃圾收運處置的法律體系。西寧政府采用多部門協作和聯合執法方式，執法力度大，且處罰金額高，對未經批準從事餐廚垃圾收集、運輸和處置活動的，在沒收違法所得的基礎上處10000元以上30000元以下的罰款，有效打擊非法收運和處置餐廚垃圾的個人和單位。

 

同時，西寧政府要求餐廚垃圾產生單位同時、分別與政府主管部門和青海潔神環境能源產業有限公司(項目公司)簽訂《餐廚垃圾收運責任書》和《餐廚垃圾收運處置合同書》，且在BOT的運作模式下，對項目公司給予必要的財政補貼，保障了項目公司的可持續經營。基于BOT建設的一體化運作模式下，項目公司的積極性較高，收運處置能較好銜接，提高餐廚垃圾收運處置的資源化和無害化程度。

 

上海濟邦投資咨詢有限公司丁麗表示，PPP合作期內實施餐廚垃圾收運一體化，且本處收運一體化僅指餐廚垃圾收運單位統一至一家收運主體，此種情形下PPP項目公司并不負責餐廚垃圾收運，政府對餐廚垃圾保底供應量(或稱“基本供應量”)的承諾不受影響，同時項目公司仍無需考慮收運成本。即項目公司經營成本、處置量及使用者付費收入(如有)不受收運主體統一的任何影響，該情形下無需調整餐廚垃圾處理服務費單價。

 

若PPP合作期內實施餐廚垃圾收運處置一體化，即項目公司由原來的單純負責餐廚垃圾處置變成同時負責餐廚垃圾收運和處置，則實施餐廚垃圾收運處置一體化的次年應進行一次餐廚垃圾處理服務費單價調整。

 

以寧波、青島為代表的部分城市目前使用的是餐廚垃圾收運、處置分離模式。寧波的餐廚垃圾收運工作由各區環衛部門負責，通過公開招標的方式委托4家中標企業負責，收運的餐廚垃圾由獲得特許經營權的社會資本進行資源化、無害化處理，其中廚余垃圾由寧波開誠生態技術有限公司負責處理，廢棄食用油脂(“地溝油”)由寧波綠環化工有限公司等3家企業負責處理。青島也是采取“統一收運、集中處理”的方式，授予各區的環衛公司特許經營權組建專業收運隊伍收運轄區內的餐廚垃圾，餐廚垃圾處置則通過BOT運作模式交由中標社會資本組建的項目公司負責。“青島模式”將廢棄油脂與餐廚垃圾分開處置，分別通過BOT模式交由不同的項目公司負責。

 

丁麗表示，對于采用單純處置模式的PPP項目，應考慮到合作期內地方性規范變動帶來的處置模式變動風險，并在PPP項目合同中預留好調整銜接的接口。

 

“由于收運處置一體化后，項目的資本性支出、經營成本和使用者付費收入均會發生變化，新的餐廚垃圾處理服務費單價無法按照原有財務模型進行簡單調整后計算得出，更不可能以簡單的擬合公式同時反應以上復雜變化。”丁麗表示，這種情形下，應由相關政府職能部門對屆時項目公司餐廚垃圾供應量及經營成本進行重新核算，包括基于過去的餐廚垃圾供應量及經營成本情況確定屆時合理的餐廚垃圾供應量及經營成本，并對剩余合作期內餐廚垃圾供應量及經營成本進行合理預測。然后，通過投標報價時相同的測算思路來調整餐廚垃圾處理服務費單價。

 

華信基業表示，PPP模式的回報方式，可以將補助與政府付費歸類為一個大類，使用者付費為另一大類。目前運作的項目仍然以政府付費和補貼為主，項目本身能夠帶來的經濟收益是制約該類項目發展的主要因素。原因有二：地方政府餐廚垃圾處理方面的意識薄弱，在項目方案設計方面不能做到針對項目特點度身定做;較落后的餐廚垃圾處理技術水平造成從事該行業的企業利潤不高，通過使用者付費來滿足項目的投資回報，變得十分困難。

 

據悉，餐廚垃圾行業發展PPP模式不僅能帶動社會資本參與餐廚垃圾處理領域、有效解決投資資金不足的問題，還能降低運行費用，使職能部門可以集中精力負責餐廚垃圾收運處理的監督，減少對餐廚垃圾的不規范處理，同時，能夠順應地方政府及融資平臺交出市政投資主導權，從而達到“穩增長”和“促改革”的雙重效果。

 

餐廚垃圾PPP項目尚存在四方面問題

 

“應清醒認識到，無論是PPP項目重建設、輕運營帶來的風險，還是某些政府部門重投資、輕管理的狀態，都與餐廚垃圾處理行業曲折發展背后傳遞的總邏輯不謀而合。”

 

在江蘇現代資產投資管理顧問有限公司PPP事業部研究員沈星看來，餐廚垃圾PPP項目存在著四方面的問題。

 

項目收益不穩定。我國餐廚垃圾處理設施的運營收入以地方政府對餐廚垃圾處理的補貼為主，自資源化產品銷售收入為輔。但是資源化產品沒有形成規模化經營，而且各個地方政府對餐廚垃圾處理項目的補貼標準及執行力度也不一樣。因此，國內餐廚垃圾處理項目的收益波動性較大。

 

此外，受餐飲行業運營規律和項目公司運營穩定性等各方因素影響，按日計量計算的餐廚廢棄物收運量可能存在一定的波動，進而對不同支付方式下的政府與社會資本方產生相應的付費差異。

 

市場集中度較低。目前，我國餐廚垃圾處理行業較分散，單個企業的處置規模比較小，專業從事餐廚垃圾處置的企業數量較少，整個國內市場發展混亂，工程運營商和設備生產商多以中小企業為主，市場集中度一般。

 

市場重視程度不高。一方面，目前餐廚垃圾處理行業PPP項目入庫較少，與其他行業入庫情況相比還有較大的差距，這也說明我國餐廚垃圾PPP領域還有巨大的發展潛力;另一方面，我國各地區餐廚垃圾處理設施建設能力相差較大，從區域分布來看，東部沿海地區和中部地區入庫項目占比較大，說明經濟發達地區對餐廚垃圾處理的重視程度較高。

 

處理技術創新能力不足。目前，餐廚垃圾處理技術主要采用厭氧發酵和厭氧消化兩種，但厭氧發酵存在處理成本高、耗能大、污染大、處理不完全的缺點，厭氧消化雖被認為是當前餐廚垃圾處理中最為環保的有機處理方法，但是若處理不當，也容易對環境造成一定的污染。

 

對此，沈星表示，應建立明確的盈利機制和補貼機制。目前，餐廚垃圾處理運行補貼主要靠地方政府財政支出，各地差別很大，這會對市場的發展和項目的長期穩定運行造成影響。

 

“一方面，餐廚廢棄物處理的特點是收運階段難度大，成本高，沒有收益，終端處理和產品生產階段有經營收益，特別是廢棄油脂生產生物柴油的收益較高。根據項目特點，可在進行項目回報機制設計時只對項目的餐廚廢棄物收運進行補貼，項目終端產品生產不給予補貼。政府要求社會資本利用自身專業和技術優勢進行創新和開發，提高產品質量，增加項目收益，用終端產品的利潤彌補收運中的部分成本，落實PPP項目的物有所值，最終實現雙方的共贏。”

 

“另一方面，建議雙方可采用按月支付實際處理費用、按年結算補償或超額處理費用的結算方式，盡可能剔除小概率事件對處理量和支付金額的影響。”沈星表示。

 

“同時，要培養社會資本的跨區域經營能力。”沈星建議，餐廚垃圾處理行業具有區域性的特點，僅在所屬地范圍內經營，會限制企業的進一步發展，在行業發展處于各企業“攻城拔寨”的階段，餐廚垃圾處理企業的跨區域項目復制能力顯得尤為重要。

 

數據顯示，在處于項目執行階段的13家中標企業中，大部分為跨區域經營，可見跨區域經營的重要性。未來，擁有跨區域經營能力的企業將擁有更廣闊的前景。

 

“市場發展空間巨大，社會資本應加快布局。”沈星坦言，餐廚垃圾處理PPP項目的發展處于起步階段，存在大量的市場機會，未來環衛市場將從大中城市向區縣城市下沉，因此社會資本應聚焦中西部地區尤其是區縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額。

 

按照《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，到2020年底，30%的城鎮餐廚垃圾經分類收運后實現無害化處理和資源化利用。

 

“因此，要大力發展新餐廚垃圾處理技術。”沈星建議，政府應該引導和鼓勵以技術為導向的環保企業進入餐廚廢棄物處理領域，為處理工藝從傳統垃圾處理工藝向新工藝(如機械預處理、微生物處理技術、厭氧消化工藝)的轉變提供源動力，從而有效地提高餐廚廢棄物處理的無害化、減量化以及資源化程度。